国土空间规划编制中的问题、难点、堵点及解决方案

国土空间规划编制中存在问题的总体表现特征
2019年5月9日《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布后，通过全院省级、地市级、市县级国土空间总体规划项目的现场调研、各级政府和部门汇报、院内集中会审和前置审核，我院发现改革后新一轮规划国土空间总体规划编制过程中存在问题的总体表现特征为：国土空间规划编制技术层面与自然资源行政管理之间各种矛盾的冲突和交织。具体问题有三点：“编和管”、“上和下”以及“近和远”。
下面结合我院在编国土空间总体规划具体案例加以阐述，同时提供一些还在思考中的建议解决方案供参考。
“编和管”之间需要打通，对于历史遗留问题要有解决方案
“编管结合”是共识，大家对于未来的编管结合都有信心，但目前编制工作中的“堵点”是与现在管理的结合。土地的现状问题错综复杂，是改革后新一轮规划国土空间总体规划编制中的堵点。
以《“三区三线”第三轮划定规则》为例，规则中要求“城镇开发边界范围一般按现状城镇建设用地规模的1.1倍控制，最高不超过1.2倍；其它城镇原则上按1.3倍控制，最高不超过1.5倍。”作为抑制地方土地扩张的“紧箍咒”可以发挥作用，各级政府已逐渐接受，但历史遗留问题成为障碍。我院编制的某城市，三调现状城镇建设用地为164平方千米，而不符合部认定规则的批而未供用地就有56平方千米，还有历史上各级政府的口头承诺用地。这些“违规”的情况其实在地方实践中普遍存在，要有效疏解。
现状不仅仅是三调，还有土地权属、政府作出的口头承诺、违法违规处理、长期不建的处置、耕地上种了其他作物的处置、原来各部门规则打架后遗症的认定、还有双评价不适宜的地类如何使用等问题，现状底图底数没梳理清楚，科学规划无从下手。例如园地林地耕地各部门以前划定重合，理顺之后但原有的指标都不肯让步。特色农业产业保持与耕地总量要求如何匹配等问题。累积多年图数不一致的历史欠账能否通过一刀切一次性解决，需要自然资源部结合实际调研情况和多方案比较，拿出稳妥可行的规则。
“近和远”需要有序推进，支撑国土空间可持续发展

近期和远期因发展时间不同，战略实施角度和力度也不同，需明确建设用地使用指标的动态供应原则或规则。城市是一个复杂的巨系统，面向实施、加强规划的行动维度是改革后新一轮规划国土空间总体规划编制中的重点。
建议在控制总体指标的基础上，应赋予各省根据经济社会发展和气候地理条件，结合主体功能区战略，制定分期动态调整的政策和可操作的相关规则，建设好全生命周期的规划运行模式，处理好包括规划与实施结果的关系、规划目标与动态实施的关系和确定性与不确定性关系。可通过年度监测和五年评估、动态维护和弹性适应等主要内容，建立国土空间总体规划实施过程中目标管理和过程控制的机制。因国内东、中、西部各级政府面临经济发展态势、生态保护重点、规划监督实施水平、编制管理水平差异很大，我院也在思考各级国土空间总体规划通过行动大纲如何与各地政府近远期施政目标结合。

“上和下”之间统一思想、协调统筹，共同保障国家战略有效实施
以国土空间规划为抓手，贯彻落实国家在生态文明时代的指导思想是国家的重要治理手段，自然资源部也发了一系列的规章制度，但中国国土面积广阔，东、中、西部地形地貌、气候、人文、土地面积、人口、经济、生态差异非常巨大，如何保护好地方特色和突出地方差异性，厘清“上和下”之间各级政府事权、督查和实施、不同述求、具体责任划分，是改革后新一轮规划国土空间总体规划编制中的难点。
保护好地方特色方面，以我院在编的《吐鲁番市国土空间总体规划2021-2035年》项目为例，长期以资源初级产品加工形成的产业结构导致空间资源与水资源紧缺构成矛盾。水资源总量匮乏，近年来减水成效虽明显，但总体形势依然严峻，地下水超采十分严重。如何在水资源总量紧约束下继续保持吐鲁番“瓜果之乡”的城市品牌，留下“坎儿井”做强“葡萄沟”，引导城市产业由传统粗放耗水产业向新型绿色节水产业转变，立足吐鲁番的区位和资源优势，落实自治区国土空间规划地区中心的定位。
协调央地之间发展的博弈，七普人口数据出来后，我国人口拐点将很快到来，人口紧缩地区和人口增长地区的国土空间总体规划具体编制成果导向肯定是不一样的。而以我院去年已经完成的12轮次省级、地级市国土空间总体规划会审和15轮次县（市）级国土空间总体规划会审初步结果来看，没有一个国土空间总体规划中的人口指标和主要建设用地指标呈现收缩态势，可以看出各级地方政府的发展导向仍旧是排在第一位的，地方对于新发展理念下的发展理念转型认识不足、动力不足，央地间的空间发展权博弈非常激烈。
地方平衡发展的问题，在用地指标紧约束的状态下，行政力量对于资源配置的效用在增强，如何保障地方指标配置的合理性成为问题。绝大多数省份选择将有限的指标集中到中心城市，镇、县甚至没有什么增量空间，虽然有利于总体效益的提升，但会造成发展的不公平性。部分省份采用了“省管县”，直接下达指标，但造成了地级市形同虚设，对于下辖县的规划失去话语权的问题。
结 语
通过建立好国土空间规划体系并监督实施，坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园，保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化，必将实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦！   
文章作者 / 周俭

来源：中国国土空间规划学习整理
图片来源：网络
声明：转载此文是出于传递更多信息之目的。若有来源标注错误或侵犯了您的合法权益，请作者持权属证明与大连土地网联系，我们将及时更正、删除，谢谢。