农村土地承包经营权流转，是拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。基于我国农村的现实状况以及国家政策的支持鼓励，农户承包土地的经营权流转明显加快，流转土地占比承包耕地面积越来越大，为农业稳产增产、农民稳定增收发挥了积极促进作用。通过对土地流转的专题审计，发现存在行政管理不规范、流转服务不到位等问题，影响防止耕地“非粮化”政策的落地见效。

一、存在的问题

（一）缺乏规范的行政管理。一是未严格执行流转土地分级审查制度。有绝大多数的流转行为未纳入行政管理范围，监管存在“真空”地带，土地承包管理部门也未严格审查新流转耕地是否在永久基本农田或粮食生产功能区，拟经营项目是否符合土地利用优先序原则，资格审查流于形式，一些用途不合规的流转仍通过了审核，增加了耕地“非粮化”风险。二是程序的倒置损害了农户利益。很多耕地流转既非农民自愿也非通过市场运行，而是村委会通过行政命令的单方面推行，这种程序的倒置损害了农户利益，特别是村干部做主同意层层转包，改变了耕地原有的农用性质。三是流转合同签订不规范，容易产生纠纷。如，不使用规范合同文本、流转时间超土地承包最长期限、未注明流转用途及没有考虑土地升值和物价上涨因素等。审计发现近两年土地流转纠纷数和调处纠纷数大幅增长，增幅最高已达到400%。

（二）流转服务不到位。大部分地方尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构，同一地区的流转价格都大相径庭。县、乡、村三级网络信息的土地流转服务行政体系也不健全，一些地方尽管建立了农村产权交易中心，但大都有名无实，不能承担土地流转服务职责，不能发挥土地流转信息传递、价格指导、交易中介的基本功能；乡镇建立的土地流转服务中心，也只在农经部门挂挂牌子，作数字统计，发挥中介效能的非常少。

（三）改变流转土地的性质。由于种粮效益低下，在流转的耕地中很少用于种粮，改变土地农业用途的问题较为普遍。审计抽查发现，2021年以来纳入流转台账管理的土地中，流转主要用途为“非粮化”经营的面积占比达29.69%，其中有部分流转土地还在永久基本农田或粮食生产功能区。大多数用在了牧业、渔业、和第二、第三产业中，甚至还出现了破坏性比较严重的非农经营，如取土挖沙、建砖厂、修建永久性固定设施，严重违背国家关于土地流转的相关政策。

二、对策建议

（一）规范政府行为。要改善政府、主管部门在土地流转中的“缺位”的现状，建立多部门的协调联席机制，对土地流转进行实质性审查，同时，充分发挥其监督者的作用，监督土地流转的程序是否合法、监督合同签订是否规范、监督用途是否合规。要避免基层组织及干部在土地流转中的“越位”现象，充分尊重农户意愿，禁止地方将土地流转作为增加收入的手段或者“政绩”的形象工程。

（二）完善服务体系。要充分发挥政府“有形手”的作用，指导建立健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转信息发布，引导农民将土地流转纳入市场，让其参与竞争，实现土地资源的最大化利用。要进一步完善三级土地流转管理服务体系和工作机制，完善纠纷调处机制，完善土地流转风险防范机制，最大程度保障农户利益。

（三）强化动态监管。要加强土地流转后的监督管理，建立常态化巡查机制，村社每月普查，乡镇、县级不定期抽查，严防流转土地抛荒弃耕、进行非农建设、破坏耕地等行为，确保早发现、早制止、早处理。要与纪检监察建立联合督查机制，对工作不力的，进行约谈提醒，造成严重后果的严肃追责问责。

来源：人民日报。
图片来源：网络
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